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关于国务院《公路安全保护条例》再解读

来源:交运局 时间:2017-02-13 
 
    2011年7月1日,备受社会各界关注的国务院《公路安全保护条例》(以下简称《条例》)正式实施。这是我国公路发展史上具有里程碑意义的重要事件,标志着我国公路安全保护工作迈上规范化、制度化、法制化的新台阶。这部行政法规实施近4年来,全省高速公路进一步实现了理顺管理体制、完善管理制度、丰富执法手段、规范执法行为、提升公共服务的目标。
  一、《条例》实施以来的成效
  (一)加强了公路设施的全面保护
  《条例》在确立公路保护义务主体时,不仅明确了交通运输主管部门和公路管理机构是公路保护的法定义务主体(《条例》第三条第三款规定,公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作,明确了公路管理机构的执法主体资格。),还动员各级政府、各相关职能部门以及社会公众等各方力量广泛参与公路安全保护工作。地方各级公路管理机构主动争取地方政府和交通运输主管部门加强领导,在公路建筑控制区划定、公路环境整治、超限运输治理等方面,主动思考,主动研究,提出不少综合性、系统性、长效性的政策措施建议,供政府和主管部门决策;同时,加强与政府各有关部门的沟通、协调,主动征求各方面意见,争取他们的支持,努力形成政府决策、部门配合、交通运输部门主管、公路管理机构主动进取的良性发展环境和公路保护机制。
  《条例》在明确公路保护对象时,既明确了公路、桥梁、隧道、渡口、公路附属设施等公路主体线路的保护,又加强了对公路用地、建筑控制区、集镇规划控制区、桥梁采砂区、隧道爆破区等立体空间的管理;在设立义务主体职责时,赋予了公路管理机构相应的路政执法(突出超限治理)、养护管理、路网运行监测、公路损毁抢修等法定职责,同时要求各级政府及其有关部门按照职责分工,依法在资金保障、应急处置、治超源头管理等多方面开展公路保护相关工作。这一系列制度的设定,有利于公路的全面保护。
  (二)健全完善了公路超限治理长效机制
  《条例》颁布实施前,各级政府和有关部门高度重视治超工作,取得了阶段性成果。但治超工作是一项长期而复杂的艰苦工作,要全面巩固治理成果,并从根本上防止超限运输违法行为的发生,还需要有系统的法律法规制度和长效管理机制来加以保障。《条例》在管理手段上进一步强化超限治理措施,加大责任追究力度;在管理环节和管理力量上突出源头管理、综合治理,从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节,逐一作出规定,力求环环相扣。这些制度设计,有力地推动治超长效机制的健全完善,有利于进一步巩固和扩大治理工作成果。江苏全省各级公路管理机构以《条例》实施为契机,在大力宣传超限运输危害性的基础上,积极发挥各超限检测站点对超限运输车辆的堵截作用,通过定期组织全省范围内的集中治超活动,不断强化对违法超限运输行为的打击力度。与此同时,厅公路局、高速公路管理局主动作为,积极向省厅汇报有关工作开展情况,并主动与运管部门沟通协调,超限运输车辆驾驶员、货运企业信息的共享机制正在逐步建立,为联动处罚奠定了基础。
  (三)公路交通应急保障能力全面提高
  近年来,冰冻雨雪灾害等时有发生,严重影响公路的安全畅通。《条例》通过总结应对重大突发事件的经验,在应急预案和演练、物资储备、应急力量建设、路网运行监测等方面构建了较为完善的制度,具有较强的可操作性,不仅有力推动了公路应急处置的科学化和制度化,而且有效地充实和完善了国家突发事件应对体系。全省各级公路管理机构依照《条例》规定,制定公路突发事件应急预案,组建应急队伍,并定期组织应急演练,确保发生公路突发事件时,能够有效组织力量抢修,确保公路畅通。通过《条例》的贯彻实施,极大提高了公路管理的应急保障能力,更好地为保障人民群众生命财产安全发挥积极作用。
  (四)公共服务能力全面提升
  做好公路安全保护工作的出发点和最终目的,是为社会公众提供安全、便捷的出行条件。《条例》围绕进一步提高公路网络的公共服务能力这一目标,在加大公路保护力度同时,着力提高公路安全运行保障能力。《条例》强化了公路管理机构、公路养护单位等有关主体对公路管理、养护的相关义务,要求为公众提供全面准确的公路信息服务,切实提高公路管养水平,确保公路处于良好的技术状况。这些规定,大大提升了公路交通网络的公共服务能力。
  《条例》制定的主要目标之一即是进一步提高公路行业的公共服务能力。为此,全省各级公路管理机构围绕这一目标,采取多项举措提升公路行业为民服务水平:一是加大对公路安保工程的实施力度,特别是对农村公路按照标准设置必要的保护设施。二是发挥各级公路应急处置中心的作用,强化路网运行监测,对公路突发事件做到“早发现、早处理”。三是积极探索路网运行信息发布的新渠道。在充分利用现有电子信息情报板等传统载体发布路网信息的基础上,努力开拓广播、网络等新途径。四是认真做好公路养护工作。全面落实公路养护科学化、集约化、专业化、社会化发展要求,进一步提高公路养护的质量和效率,有效缓解养护施工与通行保畅的矛盾。
  (五)有力推进公路系统的依法行政工作
  《条例》的立法原则、有关制度构建,充分体现了国家全面推进依法行政的有关要求。《条例》规定,公路管理机构在加强行业监管的同时,更加注重完善公共服务,并在行政许可的实施等方面贯彻高效便民的原则;既明确了公路管理机构的执法主体资格,又规定了应当承担的法律责任,实现了权责统一。贯彻实施《条例》,对深入推进依法行政、依法治路发挥了十分重要的作用。江苏省还认真做好了地方性公路立法的对接,及时修订了《江苏省公路条例》、《江苏省高速公路条例》等,并加快推进《江苏省治理公路超限运输办法》的修订工作。
  立法是前提,执法是关键。各地各单位按照《条例》规定,切实全面履行各项职责,加强公路管理,促进公路事业的发展。在执法过程中,严格要求,做到事实认定清楚、适用依据准确、裁量适当、程序合法。涉及多个部门共同协作的,积极主动协调有关部门履行职责,互相配合,加大执法力度,共同打击违法行为。同时,在执法过程中,端正执法动机,树立行政相对人既是执法对象又是服务对象的理念,把维护最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点,发挥执法的引导、规范、协调和保障功能,通过加强行政执法,保护路产、维护路权,促进公路事业的科学发展。在严格执法的基础上做到文明执法,让文明执法贯穿于整个执法过程中,使每一位执法人员既是规范执法的能手,又是文明执法的旗帜;使每一辆执法车辆既是打击违法行为的堡垒,又是传递文明的阵地,使整个公路行政执法成为传播文明的载体。
  二、《条例》的主要规定
  《条例》根据《公路法》的规定,紧密结合行业管理实际,系统总结了近年来公路安全保护工作的成功经验,借鉴世界发达国家的先进做法,确立了公路安全保护工作的基本方针和重要原则,全面构建了公路安全保护的各项法律制度,科学、合理地反映公路安全保护的客观规律。概括地说,《条例》主要在以下五个方面作出了创新规定:
  (一)强调公路保护工作政府主导、部门协作、综合管理的原则
  《条例》突出公路是公共产品的本质特征,明确规定,县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费,以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费,纳入本级财政预算。同时,在公路保护的义务主体及其职责确立方面,不仅确立了公路管理机构的法定主体地位和相应的职责义务,也明确了各级政府和有关职能部门,以及社会公众参与公路保护的相关职责义务。《条例》的相关规定充分体现了公路的公共设施、公共保护的公益性特征及其管理要求。
  在明确政府主导、部门联动协作、综合管理的基础上,对公路管理机构的监管职能等进行了强化。例如:在涉路施工行政许可办理过程中,《条例》要求对行政许可的“前、中、后”三个环节进行全方位监管,一是要求建设单位在提交涉路施工许可申请前聘请专业机构对涉路施工行为进行安全技术评价,二是强化公路管理机构对被许可人实施行政许可的现场监管,三是明确涉路施工设施完成后,被许可人只有在经过公路管理机构验收后方能投入使用,这就充分发挥了行政许可作为事前监督的重要功能,确保了公路安全、畅通不受涉路施工的影响。
  (二)凸现公路交通服务经济社会发展和公众安全、便捷出行的宗旨
  《条例》围绕公路交通的服务宗旨,一是加大了对公路基础设施的保护力度。通过建立和完善公路保护区制度、涉路施工许可制度、公路桥隧安全保障制度以及车辆超限治理制度等一系列制度规范,着力提高公路基础设施的安全运行保障能力。二是更加强化了公路管理机构、公路养护单位等有关主体对公路安全保护、养护的相关义务、职责,有利于提高公路养护水平;同时,为避免集中开展养护施工作业造成部分路段拥堵,要求公路管理机构统筹安排公路养护作业计划,并在省、自治区、直辖市交界区域进行公路养护作业时,事先书面通报相邻的省、自治区、直辖市公路管理机构、公安机关交通管理部门,共同制定疏导预案,确定分流路线。三是为进一步提高公路信息服务质量,规定了路网运行监测制度,为公众提供出行信息服务,满足人民群众多样化的出行需求。要求设区的市级以上公路管理机构按照国务院交通运输主管部门的规定收集、汇总公路损毁、公路交通流量等信息,开展公路突发事件的监测、预报和预警工作,并利用多种方式及时向社会发布公路运行信息。四是从便利行政相对人的角度,对一些行政许可简化程序,提高效率。这些规定,体现了公路交通服务经济社会发展和公众安全、便捷出行的根本目的,有力维护了公路使用者的合法权益。
  (三)注重化解当前公路管理的热点和难点问题
  在超限运输治理方面,一是《条例》首次以行政法规的形式从源头治理方面加强了监管。规定车辆的外廓尺寸、轴荷和总质量应当符合国家规定标准,不符合标准的不得生产、销售;在车辆登记环节,规定对不符合标准的车辆,公安机关不予办理车辆登记。二是对大宗货物集散场所实施监管。规定道路运输管理机构应当对煤炭、水泥等货物集散场所及货运站进行监督检查,制止不符合国家有关载运标准的车辆出场(站)。强调任何单位或者个人不得指使、强令车辆驾驶人超限运输。三是完善了“治超”检查措施。《条例》对超限检测站点的设置、公路管理机构对超限运输的监督检查职责和规范执法,以及禁止阻碍、逃避超限检查的行为等,作出了明确规定。对扰乱检测秩序、逃避检测和协助逃避检测等违法行为规定了查处权以及必要的行政强制权。四是加大对违规超限运输车辆驾驶人和运输企业的处罚力度,保障各项规定能够得到切实遵守。《条例》规定,对1年内违规超限运输超过3次的车辆驾驶人,由道路运输管理机构责令停止从事营业性运输;对1年内违规超限运输超过3次的车辆吊销车辆营运证;对1年内违规超限运输的车辆超过本单位货运车辆总数10%的运输企业责令停业整顿,情节严重的吊销道路运输经营许可证。
  在应急保障方面,一是国家建立健全公路突发事件应急物资储备保障制度,完善应急物资储备、调配体系,确保发生公路突发事件时能够满足应急处置工作需要。二是明确了公路突发事件应急预案制度。要求县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件应急预案,报本级人民政府批准后实施;公路管理机构、公路经营企业应当根据交通运输主管部门制定的公路突发事件应急预案,组建应急队伍,并定期组织应急演练。三是明确了在发生公路突发事件影响通行时,应当及时修复公路、恢复通行,并要求设区的市级以上人民政府交通运输主管部门应当根据修复公路、恢复通行的需要,及时调集抢修力量,统筹安排有关作业计划,下达路网调度指令,配合有关部门组织绕行、分流。四是将武警交通部队力量纳入公路突发事件应急体系,规定了武警交通部队按照国家有关要求承担公路、公路桥梁、公路隧道等设施的抢修任务。
  在管理范围方面,《条例》作了进一步明确。例如:根据原《公路管理条例》的有关规定,公路用地和公路建筑控制区的范围均是以公路边沟外缘起算,由此造成公路用地和公路建筑控制区在范围上存在部分重叠。然而,两个区域的具体管理制度又存在差异。例如,公路用地内经许可可以设置非公路标志,而公路筑控制区范围内又是严禁设置建筑物和构筑物的,由此给一线公路管理人员带来困扰。《条例》明确了公路用地和公路建筑控制区界定的新标准,彻底解决上述问题带来的困扰,方便了具体管理工作开展,进一步保障了公路安全。
  (四)保障公路交通健康、持续、协调发展
  《条例》着眼公路交通的长远发展,一是明确了公路养护的义务。《条例》规定,公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程实施作业,加强公路养护,保证公路经常处于良好技术状态。同时,明确指出公路经常处于良好技术状态,是指公路自身的物理状态符合有关技术标准的要求,包括路面平整,路肩、边坡平顺,有关设施完好。规定了车辆装载物掉落、遗洒、飘散后,车辆驾驶人、押运人员未及时采取措施处理,造成他人人身、财产损害的,道路运输企业、车辆驾驶人应当依法承担赔偿责任。二是规定了有关单位对公路、公路桥梁、公路隧道等的巡查、检测等方面的义务。比如公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查,并制作巡查记录;发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的,应当及时设置警示标志,并采取措施修复。公安机关交通管理部门发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁,危及交通安全的,应当及时采取措施,疏导交通,并通知公路管理机构或者公路经营企业。再比如,公路管理机构、公路经营企业应当定期对公路、公路桥梁、公路隧道进行检测和评定,保证其技术状态符合有关技术标准;对经检测发现不符合车辆通行安全要求的,应当进行维修,及时向社会公告,并通知公安机关交通管理部门等。三是《条例》以有效保障公路良好技术状态为出发点,规定了从事公路养护作业的单位资质管理要求,并为构建科学化、法制化、社会化、专业化、集约化的公路养护管理体制和运行机制指明了方向。
  (五)《条例》突出了对公路桥梁的保护
  一是在公路桥梁周边及跨越的河道一定范围内的禁止行为。《条例》规定:禁止擅自在中型以上公路桥梁跨越的河道上下游各1000米范围内抽取地下水、架设浮桥以及修建其他危及公路桥梁安全的设施。二是对可能影响桥梁安全的船舶航行等情况进行了严格规范。《条例》规定:通过公路桥梁的船舶应当符合公路桥梁通航净空要求,严格遵守航行规则,不得在公路桥梁下停泊或者系缆。三是禁止利用公路桥梁进行牵拉、吊装等施工作业,禁止利用公路桥隧堆放物品、搭建设施、铺设高压电线和输送易燃易爆物的管道。四是对重要公路桥隧武警守护进行了明确,规定“重要的公路桥梁和公路隧道按照《中华人民共和国人民武装警察法》和国务院、中央军委的有关规定由中国人民武装警察部队守护。”五是对公路桥隧进行定期检测和评定,保证其技术状态符合有关技术标准。这些制度对保障公路桥隧安全将起到十分积极的作用。
  江苏省高速公路管理局
 
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